فوضى العقوبات الاقتصادية.. كيف استهلكت أميركا سلاحها الأهم؟

منذ نهاية الحرب الباردة، تزايَد اعتماد الولايات المتحدة على الأدوات الاقتصادية لتمرير أهداف سياستها الخارجية. تنطوي بعض هذه الأدوات، مثل العقوبات، على تطبيق مباشر للضغوط الاقتصادية. تعمل الأدوات الأخرى، مثل الترويج للتجارة الحرة والأسواق المفتوحة، عبر تغيير دوافع الدول الأخرى. لكن جميع هذه الأدوات هي في كُنهها اعتراف بأنّ هذه القوة الاقتصادية الفريدة تمنح الولايات المتحدة قدرة استثنائية على تحقيق مصالحها دون اللجوء إلى القوة.
لكن يمكن للقوة الاقتصادية، مثل أيّ أداة أخرى، أن تكون لها نتائج مؤسفة إذا مورست برعونة، مما ينتج عواقب غير مرغوبة على المدى القصير والتعجيل بانهيار الريادة الاقتصادية الأميركية على المدى الطويل. واليوم تزيد واشنطن من استخدام قوّتها الاقتصادية بطرق عدوانية وذات نتائج عكسية، بما يقوّض مركزها العالمي ومِن ثم قدرتها على العمل بفعالية في المستقبل. كانت أعراض المشكلة واضحة منذ سنوات، لكنها ازدادت سوءا بصورة ملحوظة في ظلّ إدارة ترامب، والتي سعت متهورة إلى فرض رسوم جمركية على كلٍّ من الحلفاء والمنافسين، وأعادت فرض عقوبات اقتصادية على إيران دون أدنى اكتراث بوجود دعم دولي، وكذلك تصرّفت في كلتا الحالتين دون أن تولي أدنى اعتبار للعواقب السلبية على المصالح الأميركية.
تنطوي السياسة على التنازل والتبادل. لكن يبدو أنّ المسؤولين الأميركيين قد ساورهم اعتقاد بأنّ الولايات المتحدة بلغت حدا من العظمة والقوّة حتى لم تعد قوانين الجاذبية الاقتصادية والسياسية تنطبق عليها. ووفقا لهذا النمط من التفكير فإنّ أميركا يمكنها أن تبدأ بشنّ حروب تجارية ولن يستطيع أحد الردّ لأنّنا -بحسب كلمات بيتر نافارو، مدير المجلس القومي للتجارة في إدارة ترامب- “السوق الرابحة الأكبر في العالم”. يمكن للولايات المتحدة أن تهدّد بفرض عقوبات على أقرب شركائها وحلفائها، وبطريقة ما يظلّون متعاونين، الآن وفي المستقبل. ويمكن أن تواصل اتّخاذ خيارات اقتصادية سيئة، وبطريقة ما، يظلّ الدولار الأميركي في الصدارة بلا منازع.
لكن في عالم يجنح أكثر فأكثر نحو تعدد الأقطاب، لم يعد النفوذ الاقتصادي الذي تمتعت به الولايات المتحدة منذ نهاية الحرب العالمية الثانية أمرا مسلّما به. ويهدّد النهج العدواني أو أحاديّ الجانب في إدارة الاقتصاد، الذي بدا جليا على مدى عدّة إدارات أميركية، ولكنه بلغ مداه في ظلّ الإدارة الحالية، بمحو هذا النفوذ تحديدا. ولو واصلت إدارة ترامب السير في هذا الاتجاه، فإنها لا تُخاطر بإثارة مقاومة عالمية تُحبِط الأهداف الفورية لسياساتها وحسب، بل وبتقليل النفوذ الأميركي طويل الأجل على الساحة العالمية كذلك. ستكون تلك نتيجة مأساوية وساخرة في ذات الوقت: فصنّاع السياسات الأميركيون، وقد أعماهم الاعتقاد بأنّ نفوذَ بلادهم غيرُ محدود، هم من يعجّل بانهيار ذلك النفوذ.
يمكن للنهج الذي تتبعه الدولة لإدارة الحكم الاقتصادي، أي استخدامها الاقتصاد كأداة في السياسة الخارجية، أن يأخذ عدّة صور. أفضل مثال على ذلك هي العقوبات، والتي تَفرِض جزاءات اقتصادية بشكل مباشر على دول أجنبية أو أفراد لأسباب غير اقتصادية؛ ولكن يمكن استخدام أنواع أخرى من السياسات الاقتصادية لغايات إستراتيجية. عادة ما تُستخدم التجارة، على سبيل المثال، من أجل تحقيق نفوذ دولي أو الوصول إلى أهداف دبلوماسية. وكما هو الحال بالنسبة للقوة العسكرية، لا يجب دائما استخدام أدوات الإدارة الاقتصادية فعليا لتحقيق التأثير المرغوب: تحقّق العقوبات أحيانا أهدافها حين يكون مجرّد التهديد بها دافعا إلى تقديم تنازلات.
على مدار العقود الثلاثة الماضية، زادت العولمة من أهمية الحكم الاقتصادي الجيّد. يسمح هذا الترابط المتزايد للدول بالاستفادة من الفرص حول العالم؛ وفي ذات الوقت، تصبح أكثر عُرضة للمخاطر الناجمة عن قرارات تُتخذ على الطرف الآخر من الكوكب. يوفّر هذا الترابط لصنّاع السياسات -وبخاصة أولئك الذين ينتمون لدولة بالنفوذ الاقتصادي كالذي تحظى به الولايات المتحدة- مصدرا مهما للنفوذ. وبفضل العولمة، ستمتثِل المصارف والشركات الأجنبية للعقوبات الأميركية؛ ليس لأن حكوماتهم تطلب ذلك، وإنّما لرغبتهم في الحفاظ على إمكانية الوصول إلى السوق الأميركي والدولار الأميركي والنظام المالي، بما يزيد بشكل كبير من قوّة وأثر تلك العقوبات.
لكن هذه الميزة ليست صكًّا للولايات المتحدة يمكنها بموجبه فعل ما تشاء. هناك مخاطر وتكاليف لهذا الحكم الاقتصادي، ويخضع استخدامه بشكل صحيح لموازنة دقيقة. ينبغي لصنّاع السياسات الأميركيين، قبل فرض العقوبات مثلا، أن ينظروا بعين الاعتبار فيما إذا كانت هذه الإجراءات قد تنتهك الاتفاقيات التجارية أو الالتزامات الدولية الأخرى، وإذا ما كانت الفوائد تفوق التكاليف. ينبغي أن يكونوا حذرين بشكل مضاعف في الحالات التي قد تقوِّض فيها تصرّفاتُهم المصالحَ الأميركية الأساسية، سواء في ترويج التجارة الحرّة، أو إنشاء أسواق للسلع والخدمات الأميركية، أو حماية المؤسسات التي تسهّل الأعمال التجارية العالمية والتنمية. في الواقع، غالبا ما تكون الحكمة وضبط النفس فضيلتين جوهريتين في إدارة الحكم الاقتصادي الأميركي، لأنّ التغييرات الجذرية قد تهدّد الوضع الحالي للولايات المتحدة في القوة الاقتصادية.
رغم أنّ العقوبات وغيرها من أشكال القمع الاقتصادي الأخرى كانت دوما أدوات في ترسانة السياسات الخارجية الأميركية، فإنّ استخدامها قد توسّع بعد انهيار الاتحاد السوفيتي، والذي سمح سقوطه للولايات المتحدة بامتلاك قوة اقتصادية وسياسية غير مسبوقة. ووفقا لعلماء الاقتصاد غاري كلايد هافباور وجيفري شوت وكيمبرلي آن إليوت، فإن واشنطن قد استخدمت في تسعينيات القرن الماضي بعض أشكال العقوبات أحادية الجانب ضد 35 دولة، وهو ما يزيد على فترة الثمانينيات التي بلغ فيها عدد الدول 20 دولة. وقد عملت الولايات المتحدة في بعض الحالات -ومنها العقوبات الأميركية ضد العراق عامَي 1990-1991 وضد يوغوسلافيا عام 1990 وضد رواندا عام 1994- مع دول أخرى في مجلس الأمن من أجل إضفاء الشرعية على تلك الإجراءات. ولكن إذا لم تكن الضغوطُ الدولية المنسّقة قابلة للتحقيق أو إذا فشلت في إقناع دولة ما بتغيير سلوكها، فإنّ واشنطن لم تتردّد في اللجوء إلى إجراءات حازمة أحادية الجانب.
أهمّ تلك الإجراءات هي ما يسمّيه صنّاع السياسات بـ”العقوبات الثانوية”. تحظر العقوبات الاعتيادية، أو “الأساسية”، على المواطنين والشركات الأميركية القيام بأي أعمال تجارية مع شركات معيّنة أو أفراد. أمّا العقوبات الثانوية، على النقيض، فتمنع الأميركيين من إجراء أيّ أعمال تجارية لا مع الشركات والأفراد المعاقبين وحسب، وإنّما مع أي طرف ثالث يتعامل مع تلك الشركات والأفراد. فعلى سبيل المثال، لو أقرَضَ مصرف فرنسي شركة إيرانية، يمكن أن يُمنَع الأميركيون من التعامل مع ذلك البنك، حتّى لو كان القرض قانونيا بحسب القانون الفرنسي. تصبح النتيجة حينئذ هي استبعاد ذلك المصرف الفرنسي من النظام المالي الأميركي. ولأن كثيرا من الشركات الكبرى في العالم مشاركة في النظام المالي الأميركي أو تقوم بأعمالها التجارية بالدولار الأميركي، فإنّ العقوبات الثانوية توفّر لصنّاع السياسات الأميركيين يدا أطول بكثير من تلك التي تمتعوا بها في ظلّ العقوبات الاعتيادية.
تتخذ بعض الدول غالبا موقفا معاديا لتلك العقوبات الثانوية، وتعتبرها مثالا جليا ووقحا على الأحادية الأميركية، وتراها تطبيقا غيرَ شرعيّ للقانون الأميركي خارج حدود الولايات المتحدة. في عام 1996 خوّل الكونغرس الحكومةَ الأميركية فرضَ عقوبات على شركات أجنبية لمنعها من عقد أعمال تجارية مع كوبا أو الاستثمار في قطاعَي النفط الإيراني والليبي. ردّ الاتحاد الأوروبي باتّهام واشنطن بانتهاك السيادة الأوروبية والقانون الدولي، وشرَعَ في اتّخاذ إجراءات ضد الولايات المتحدة في منظمة التجارة العالمية، ومرّر تشريعات تحظر على الشركات الأوروبية الامتثالَ للعقوبات الأميركية ضد تلك الدول. نُزِع فتيل التوتّر فقط حين وافقت إدارة بيل كلينتون على عدم تنفيذ تلك العقوبات ضد الشركات الأوروبية في مقابل تنسيق أكبر للسياسات الأميركية-الأوروبية تجاه كوبا وإيران وليبيا.
اتخذ الرئيس جورج دبليو. بوش بعد هجمات الحادي عشر من سبتمبر/أيلول نهجا أكثر عدوانية ضمن حربه على الإرهاب، إذ أكّد مرارا أن الولايات المتحدة قد تفرض عقوبات على شركات وأشخاص ليس لهم كيانات مادية في الولايات المتحدة ولكنهم يتعاملون بالدولار أو يستخدمون مؤسسات الولايات المتحدة المالية. فعلى سبيل المثال، أصدر مسؤولون أميركيون، عام 2006، أمرا تنفيذيا يخص انتشار أسلحة الدمار الشامل (والذي وقّع عليه بوش قبلها بعام) لتحذير الشركات الأجنبية من إمكانية تعرضها لعقوبات جراء عملها مع شركات إيرانية. وفي 2010، في محاولة لفرض المزيد من العقوبات على طهران بسبب برنامجها النووي، وسّع الكونغرس إلى حد كبير العقوبات الثانوية على المؤسسات المالية الأجنبية التي تعمل مع إيران مع الحد من سلطة الرئيس في التنازل عن إنفاذها.
وقد كان بوسع الحكومات الأوروبية، إلى جانب حكومات أخرى، مقاومة هذه العقوبات والاحتجاج على إنفاذها، كما فعلت من قبل في التسعينيات. إلا أنهم، في ذلك الوقت، كانوا يعملون بشكل كبير مع الولايات المتحدة للتعامل مع التهديد الإيراني، بما في ذلك عملهم على تشديد الأمم المتحدة لعقوباتها على إيران. من ثم فقد كان الأوروبيون راغبين في العمل مع الولايات المتحدة في إنفاذ العقوبات، مما دفع الكثيرين في واشنطن إلى الظن بأنهم قبلوا العقوبات الثانوية باعتبارها أداة سياسة مشروعة.
إلا أنهم لم يقبلوا. فبالرغم من أن الأوروبيين أقرّوا بضرورة الضغط على إيران، فإنهم أصرّوا على أن يوقع الاتحاد الأوروبي عقوباته الخاصة، وعلى أن تتبع الشركات الأوروبية القانون الأوروبي وليس قانون الولايات المتحدة. بالإضافة إلى ذلك، فقد استمر المسؤولون الأوروبيون بالاعتراض حين فرضت واشنطن عقوباتها الأساسية على البنوك الأوروبية مستخدمة النظام المالي الأميركي للتعامل مع الكيانات الخاضعة للعقوبات.
فعلى سبيل المثال، غرّمت الولايات المتحدة، عام 2014، بنك بي إن بي باريبا الفرنسي بنحو 9 مليارات دولار لخرقه العقوبات الأميركية على كوبا وإيران والسودان، مما دفع باريس لاتهام الولايات المتحدة بشنّها “حربا اقتصادية” ودفع الرئيس الفرنسي فرانسوا أولاند لمحاولة إقناع واشنطن بالتنازل عن الغرامة. أرسل غضب أوروبا رسالة واضحة إلى واشنطن مفادها أن الاستخدام المفرط لسلطتها الاقتصادية يمكن أن يُنتج رد فعل عنيفا، حتى من قِبل الحلفاء المقربين.
ومع ذلك، فحتى مع تزايد رغبة صناع السياسة في الولايات المتحدة بفرض سلطة العقاب الاقتصادي العالمي خلال إدارتي بوش وأوباما، فإنهم كانوا يعون حدود المواجهة. فلتنظر كيف تعاملت إدارة أوباما في دفعها الصين للمشاركة في العقوبات على إيران. صحيح أن الإدارة أجبرت الصين على الحد من مشترياتها للنفط الإيراني ووقعت عقوبات ثانوية على عدد كبير من الكيانات الصينية لتجارتها مع إيران، لكنها عرفت كيف ومتى تدير معاركها بحكمة. فبالرغم من أن الصين خفضت من شرائها للنفط الإيراني بأقل من نسبة العشرين في المئة التي التزمت بها الدول الأخرى المشاركة في العقوبات على إيران، فإن واشنطن قبلت من الصين إسهامها في حملتهم للضغط على إيران ونزلت عن إيقاع عقوبات ثانوية على الكيانات الصينية التي تشتري النفط الإيراني، إذ إن توقيع تلك العقوبات قد يضر بقضايا مشتركة مهمة أخرى أو يُجبر على فرض عقوبات اقتصادية مكلفة أو يؤذن بحرب تجارية.
وقد كانت خطوات إدارة أوباما حذرة، أيضا، في إدارتها للعقوبات على روسيا للرد على غزوها وضمها لشبه جزيرة القرم إليها في أوائل عام 2014. إن روسيا، على عكس الصين، ليست قوة اقتصادية عالمية، إلا أن لها نفوذا واسعا في أوروبا، وبخاصة في قطاع الطاقة. فحتى اليوم، تبقى روسيا هي رابع أكبر شريك تجاري للاتحاد الأوروبي، ويرتبط القطاعان الماليان الروسي والأوروبي ببعضهما البعض بشدة، مما يعني أن أي ضرر سيلحق بالمؤسسات المالية الروسية يمكن بسهولة أن يمتد إلى تلك المؤسسات في أوروبا، مما سيخلق ضررا يمتد أثره إلى كافة بقاع الأرض.
ومن ثم، فقد كان على صناع السياسات بالولايات المتحدة، في تدبرهم لكيفية الرد على العدوان الروسي، أن يأخذوا في الاعتبار مصالح الحلفاء الأوروبيين للولايات المتحدة. وحين اتفقت الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي أخيرا على فرض العقوبات، فإنهم صاغوها بحذر لتركيز الضغط على صناع القرار الأساسيين في موسكو مع الحفاظ على سلامة صادرات الطاقة الروسية لأوروبا. وبالتالي فقد استهدفت العقوبات الأولى، التي صدرت في الأشهر الأولى من عام 2014، شخصيات مؤثرة محيطة بالرئيس الروسي فلاديمير بوتين ومؤسستهم المالية المفضلة، بنك روسيا.
ومع توغل روسيا في أوكرانيا على مدار عام 2014، زادت حِدة الحملة، بفرض كلٍّ من الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي وحلفاء آخرين لعقوبات جديدة تحد من وصول روسيا لمؤسسات الاقتراض الدولية وتمويلات أسهم رأس المال. وعلى الرغم من أن نتائج هذه العقوبات كانت متضاربة (إذ إن روسيا وإن لم تنسحب من أوكرانيا، فإنها عانت من ضربة اقتصادية حقيقية وجلست في النهاية إلى طاولة المفاوضات)، تمكّنت واشنطن في النهاية من الحفاظ على علاقتها التعاونية مع حلفائها.
ولكن للإنصاف، فإن المراعاة المفرطة للقلاقل الدولية ليس محمودا دائما. فعلى سبيل المثال، كان يمكن لإدارة أوباما -بل ربما كان يجدر بها- أن تفرض ضغوطا أكبر على الصين وفي وقت أبكر للمشاركة في العقوبات الدولية على كوريا الشمالية. فقد تقاعس البيت الأبيض، لظنه أن بيونغيانغ ما زال أمامها سنين طويلة حتى تنتهي من تطوير رأس حربي نووي قابل للاستخدام، عن ضغوطه قصيرة المدى على بيجين بخصوص هذه المسألة ليضمن تعاونا معها في مجالات أخرى، مثل المفاوضات مع إيران بخصوص برنامجها النووي واتفاقية باريس بشأن تغير المناخ.
وبمجرد أن اتضح في عام 2016 أن البرنامجين النووي والصاروخي لكوريا الشمالية يتقدمان بسرعة، زادت إدارة أوباما من الضغوط على الصين وحظيت بدعم مجلس الأمن بالأمم المتحدة لعقوبات دولية أشد. ويُحسب للرئيس ترامب أنه كان أكثر رغبة في الضغط على الصين لتقديم تنازلات بخصوص كوريا الشمالية. فمن خلال خطاب عدواني ونظام عقوبات حازم ومتعدد الجوانب، نجح ترامب في إقناع الصين بالمزيد من التعاون في إنفاذ العقوبات الدولية على كوريا الشمالية.
من المشكوك فيه أن تتمخض أي نتائج عن المحادثات الحالية بين الولايات المتحدة وكوريا الشمالية. ولكن مع ذلك، فقد ساعد نهج ترامب ذو المخاطر العالية على دفع كوريا الشمالية إلى طاولة المفاوضات. بيد أن أحد الآثار الجانبية المحتملة هو أن إدارة ترامب قد تعلمت الدرس الخطأ من نجاحها، وهو أن الاستخدام المفرط لضغط العقوبات يؤتي ثماره دائما.
على الرغم من أن فرض العقوبات بات من الأدوات الرئيسة لدى الولايات المتحدة، فإنها ليست الأداة الوحيدة لإدارة الشؤون الاقتصادية للولايات المتحدة. خلال التسعينيات والعقد الأول من هذا القرن، عملت الولايات المتحدة على إزالة الحواجز التجارية من خلال الاتفاقيات الثنائية ومتعددة الأطراف بالتزامن مع تعزيز المؤسسات التي تدعمها، مثل منظمة التجارة العالمية (WTO). وبذلك، تمكّنت الولايات المتحدة من توسيع نطاق النمو، وشجّعت البلدان النامية على تبني الأسواق الحرة والمجتمعات المنفتحة، وساعدت على الحد من الفقر العالمي.
ومع ذلك، ففي تعاملها مع المؤسسات الدولية، وكذلك تعاملها مع فرض العقوبات، أدى تصور واشنطن لحصانتها إلى تقويض مصالحها في بعض الأحيان. وحتى في الوقت الذي شجّعت فيه التجارة الحرة، أصبحت الولايات المتحدة بصورة تدريجية شريكا أقل موثوقية في تمويل المؤسسات الداعمة للنظام الاقتصادي العالمي. ففي عام 1985، تأخرت واشنطن عن سداد ديون في الأمم المتحدة وتعرّضت التزاماتها تجاه البنك الدولي وصندوق النقد الدولي إلى خطر دائم منذ تسعينيات القرن الماضي. ظلّت واشنطن على مر التاريخ المُموِّل الرئيس لأكبر المؤسسات المالية الدولية (IFIs) -البنك الدولي وصندوق النقد الدولي- الأمر الذي من شأنه منح الولايات المتحدة نفوذا قويا داخل تلك المؤسسات، بما في ذلك حق النقض على قراراتها الرئيسة. وعلى الرغم من أن تمويل الولايات المتحدة للمؤسسات المالية الدولية بقي كافيا للاحتفاظ بحق النقض، فإنه تقلص كنسبة مئوية من مجموع الالتزامات الجديدة.
تخدم المساعدة في تمويل المؤسسات المالية الدولية مصالح الولايات المتحدة، إذ إنه من خلال المساهمة في الاستقرار المالي الدولي، تقلل المؤسسات المالية الدولية مخاطر الأزمات التي قد تُلحق الضرر بالاقتصاد الأميركي. ومن خلال وضع معايير مشتركة للسلوك المالي، فإنها تُخضع استثمارات بلدان الأسواق الناشئة للنظام الليبرالي القائم على القواعد؛ ومن خلال توزيع الأعباء الاقتصادية، فإنهم يسمحون للولايات المتحدة بالسعي لتحقيق مصالحها بتكلفة مخفضة لنفسها، كما كان الحال بالنسبة لحملة صندوق النقد الدولي بقيادة الولايات المتحدة لتحقيق الاستقرار في اقتصاد أوكرانيا لمواجهة العدوان الروسي. ولكن عندما لا تسدد واشنطن فواتيرها أو تمنع المؤسسات من إبداء الرأي بصورة أكبر في بلدان الأسواق الناشئة، فإنها تحد من قدرتها على استعراض قوتها.
يُعد صندوق النقد الدولي مثالا على ذلك. فمنذ تسعينيات القرن الماضي، كان تمويله مصدرا للمناقشات العنيفة داخل الكونغرس. وفي عام 1998، جرى تمرير مشروع قانون، في الأغلب بفضل جهود أعضاء من الحزبين بمجلس الشيوخ ممثلين عن الولايات الزراعية، لتخصيص أموال للصندوق. ونظر هؤلاء الأعضاء إلى صندوق النقد الدولي باعتباره وسيلة للحفاظ على أسواق التصدير الأميركية في الخارج. وعندما حاول صندوق النقد الدولي إجراء إصلاحات في عامي 2008 و2010 لتجديد رأس ماله بعد الأزمة المالية العالمية، مقترحا مضاعفة إجمالي مساهمات الأعضاء وحصة أكبر للتصويت في البلدان النامية، استغرق الكونغرس حتى عام 2015 من أجل الموافقة على هذه الإصلاحات. ونظرا للإحباط الناجم عن التأخير الطويل وعدم وجود نفوذ داخل المنظمة، استجابت بلدان الأسواق الناشئة لذلك الأمر بإنشاء مؤسسات جديدة متعددة الأطراف، مثل بنك التنمية الجديد والبنك الآسيوي للاستثمار في البنية التحتية.
تمنح القيادة الأميركية في البنك الدولي وصندوق النقد الدولي لواشنطن نفوذا هائلا. لكن على الرغم من امتلاكها حق النقض في هذه المؤسسات، فإنها لا تستطيع كسب الدعم تلقائيا لأولوياتها داخلها. إِذْ يتطلب القيام بذلك إجماعا دوليا، وأصبح تحقيق ذلك أكثر صعوبة نظرا لاعتقاد الكثير من الدول الأخرى بأن الولايات المتحدة تتنصل من مسؤولياتها. دعمت واشنطن قروض صندوق النقد الدولي التي مُنحت لأوروبا بعد الأزمة الاقتصادية عامي 2007 و2008، والتي حدّت من تعرض الولايات المتحدة للعدوى المالية، كما دعمت القروض التي مُنحت للعراق في عامي 2004 و2016، مما ساعد الجهود الحربية الأميركية من خلال استقرار الاقتصاد العراقي. في كلتا الحالتين، تحمّلت المؤسسات المالية الدولية معظم العبء المالي من أجل السياسات المهمة للولايات المتحدة. وقد تمكّنت واشنطن من كسب التأييد لهذه الجهود، لكن كلما زاد ضعف ارتباطها بالمؤسسات الدولية المالية، كان الحصول على هذا الدعم أكثر صعوبة.
على الرغم من ازدياد المخاوف الدولية بشأن استخدام واشنطن القوي للأدوات الاقتصادية منذ عقود، فإنها أصبحت أكثر حِدّة في ظل إدارة ترامب، إذ تتصرف إدارته كما لو أن الولايات المتحدة محصنة ضد أي عاقبة، سواء في شكل خصوم يمارسون ضغوطا اقتصادية أو حلفاء يرفضون شرعية السياسة الأميركية. ويتجلى هذا الكبرياء بصفة خاصة في مجالين اثنين: السياسة التجارية الحمائية التي تنتهجها الإدارة، وانسحابها من الاتفاق النووي مع إيران.
على الصعيد التجاري، كانت بداية ترامب سيئة بالانسحاب من الشراكة العابرة للمحيط الهادئ، وهي اتفاقية تجارة حرة تضم 12 دولة، خلال أسبوعه الأول من توليه المنصب. وازدادت الأمور سوءا في عام 2018، حين فرضت الولايات المتحدة تعريفات جمركية على مجموعة كبيرة من الواردات، بما في ذلك الألمنيوم والألواح الشمسية والصلب والغسالات. ولم تُطبق هذه التعريفات على الدول المتنافسة فحسب، مثل الصين، بل طُبِّقت أيضا على الحلفاء المقربين، مثل كندا والمكسيك والاتحاد الأوروبي. وعلى الرغم من قدرة الولايات المتحدة على الإشارة إلى مخاوف مشروعة، مثل تصدير الصين للألمنيوم والصلب بأسعار منخفضة على نحو مصطنع، فإن سياسات ترامب تضر بمصالح الولايات المتحدة أكثر مما تنفعها. وردّت دول أخرى بفرض تعريفات انتقامية على السلع الأميركية، بداية من فول الصويا إلى الدراجات النارية ماركة هارلي-ديفيدسون، بيد أن الأمر الأكثر إثارة للقلق من التكاليف الاقتصادية يتمثل في الضرر الذي لحق بالعلاقات مع الحلفاء. علاوة على ذلك، فقد أثارت تعريفات ترامب، التي فُرضت في الوقت نفسه الذي تحول فيه إلى إيران، غضب الحلفاء الأوروبيين لواشنطن، خاصة القادة في جميع أنحاء القارة ممن يدعون الآن إلى استقلال أكبر للاتحاد الأوروبي عن الولايات المتحدة.
على الصعيد الإيراني، نجح ترامب أيضا في تقويض مصالح الولايات المتحدة من خلال عمله الوحشي أحادي الجانب. عندما سحب ترامب الولايات المتحدة من الاتفاق مع إيران في مايو/آيار الماضي، فعل ذلك خلافا لرغبة كل الأطراف الأخرى في الاتفاق وعلى الرغم من كل الأدلة المتوفرة التي تفيد بالتزام إيران بالاتفاقية. بدأت الإدارة بعد ذلك بإعادة فرض العقوبات وهددت بفرض عقوبات ثانوية بشدة على الشركات التي لا تزال حكوماتها في الاتفاقية، بما في ذلك حلفاء الولايات المتحدة في آسيا وأوروبا.
لقد بدأ قرار ترامب يؤثر تأثيرا جسيما على اقتصاد إيران الهش بالفعل. حيث تراجعت صادرات النفط الإيرانية منذ أبريل/نيسان، ويُقدّر تحليل مؤسسة “BMI” للأبحاث نسبة انخفاض الناتج المحلي الإيراني بـ 4.3% في عام 2019. ولا يجدر بهذا أن يفاجئنا. كما أفاد مسؤولون بإدارة أوباما أن العقوبات الأميركية -في حال إعادة فرضها- يمكنها تدمير الاقتصاد الإيراني، رغم ما حظي به الاقتصاد من دعم في ظل خطة العمل الشاملة المشتركة. ولكن الغرض من هذه العقوبات ليس إيقاع الضرر، بل استخدام هذا الضرر كجزء من عملية المفاوضات؛ بهدف الحصول على تنازلات سياسية من الجانب الآخر.
لكن لن تحقق العقوبات الغرض منها إلا إذا اعتقدت الدول الأخرى أن بإمكانها أن تُعفى من العقوبة بتغيير سلوكها. فإذا رضخت دولة إلى مطالب الولايات المتحدة ثم أعادت واشنطن فرض العقوبات -كما فعل ترامب مع إيران- فلن يكون هناك حافز كبير للرضوخ في المستقبل. بانسحاب أميركا من خطة العمل الشاملة المشتركة بمفردها، فهي على الأرجح قد فشلت في محاولاتها في كل من إيقاع الضرر ودفع إيران لتقديم تنازلات. إذ إن أقرب حلفاء واشنطن الأوروبيين مثل فرنسا وألمانيا والمملكة المتحدة يتعاملون مع الحكومة الإيرانية مباشرة لإيجاد طرق لتحويل العمل بعيدا عن النظام المالي القائم على الدولار؛ تجنبا للعقوبات الأميركية وحفاظا على خطة العمل الشاملة المشتركة قيد التنفيذ.
أصدر بقية المشتركين في الاتفاق النووي بيانا مشتركا في يوليو/تموز، تضمن قائمة مطولة من الجهود الساعية إلى منع تطبيق العقوبات الأميركية من بينها؛ المحافظة على القنوات المالية مع إيران، وتعزيز التجارة وائتمانات التصدير وتشجيع الاستثمارات الأوروبية في إيران. وحتى إذا فشلت هذه الجهود على المدى القصير، فقد تؤدي في النهاية إلى تطوير إستراتيجيات جديدة للعمل تتخطى سياسة العقوبات الأميركية.
إذا استمرت الولايات المتحدة في سياساتها الاقتصادية الحالية، فإن آفاق إدارتها الاقتصادية قاتمة. فمن المحتمل أن تبدأ الدول الأخرى قريبا في تجاهل أو رفض الإجراءات العقابية التي تتخذها واشنطن دون تأييد دولي. وكلما زادت رغبة الدول الأخرى في التحايل على هذه العقوبات أو تجاهلها، تحملت الولايات المتحدة وحدها عبء متابعة وتطبيق هذه العقوبات.
وعندما تجد المزيد من الدول طرقا لتفادي التنفيذ، مثل الهياكل التجارية التي تفصل بين الشركات المتعاملة مع الولايات المتحدة وبين تلك المتعاملة مع الكيانات المُعاقبة، ستبدأ العقوبات الأميركية في فقد فاعليتها. وإذا اجتمعت الدول الأخرى في رفضها للعقوبات الأميركية؛ فسيكون على واشنطن الاختيار بين تنفيذ العقوبات ضد الجميع أو التوقف عن فرضها. وستزداد الأمور سوءا إذا فقدت الولايات المتحدة مكانتها المهيمنة على الاقتصاد العالمي. إذ إن أميركا تستطيع فرض نفوذها اليوم لأنه لا يوجد بديل عن الدولار ولا يوجد سوق تصديرية جذابة كالولايات المتحدة.
ولكن إذا استمرت واشنطن في إجبار الدول الأخرى على المضي قدما في سياسات يعتبرونها غير قانونية وهوجاء، فمن المرجح أن تبتعد هذه الدول عن اقتصاد الولايات المتحدة ونظامها المالي في غضون 20 إلى 30 عاما. قد يكون تكوّن مراكز قوة اقتصادية بديلة أمرا حتميا على مدار مدى طويل بما يكفي، ولكن تعجيل الولايات المتحدة لهذه الخطوة فعل أحمق، والأسوأ أن تتشكل هذه المراكز بمنأى عن الولايات المتحدة.
يواجه الولايات المتحدة مستقبل يتضمن المزيد من المنافسة، ولعلها مزيد من المنافسة غير المتكافئة في حقل التجارة. لا يعمل النظام الاقتصادي الدولي الحالي بشكل مثالي، لكنه يملك قواعد ضد الممارسات التجارية غير المتكافئة ووسائل لإنفاذها جبرا. علاوة على ذلك، يحفز هذا النظام جميع الدول على الامتثال للقواعد. فالصين وروسيا لم ينضما إلى منظمة التجارة العالمية لمجرد الأبهة؛ بل أرادوا جني ثمار عضوية المنظمة مثل معدلات الرسوم الجمركية التفضيلية ووسائل الانتصاف القانوني ضد الحمائية. إذا تخلت الولايات المتحدة عن دورها الضامن لهذا النظام، فربما تعيد دولا أخرى كتابة قواعد التجارة. وهم على الأرجح سيقومون بذلك دون مراعاة لمصالح الولايات المتحدة.
إذا أرادت واشنطن الحفاظ على نفوذها الاقتصادي في المستقبل، فسيتعيّن على صناع القرار بالولايات المتحدة التخفيف من حدة النهج الأحادي في إدارتهم الاقتصادية الذي زاد اعتمادهم عليه منذ نهاية الحرب الباردة.
بادئ ذي بدء، عليهم أن يكونوا صادقين مع أنفسهم بشأن حدود نفوذ الولايات المتحدة وبشأن المكاسب والأضرار التي تصحب أي نهج سياسي. على الولايات المتحدة أن تحمي حقها في اللجوء لتصرفات أحادية، وفي بعض الحالات، سيكون من المنطقي أن تنتهج الولايات المتحدة نهجا عدوانيا تخالف فيه رغبة حلفائها، ولكن على صناع القرار أن يفعلوا ذلك وهم على دراية كاملة بالعواقب المحتملة، وفقط عند الضرورة القصوى، ففي الواقع يسهل تبرير التصرفات الأحادية عندما تكون استثناء لا قاعدة راسخة.
هناك ثلاثة تغييرات عاجلة يمكن أن تساهم في عودة الحكم الاقتصاد الأميركي إلى المسار الصحيح. أولا: على إدارة ترامب إيقاف الحرب الاقتصادية المدمرة والمسببة للانقسام، خاصة مع حلفاء الولايات المتحدة. فقد لا تخسر الولايات المتحدة، مع قوتها الاقتصادية، حربا اقتصادية ضد كندا أو الاتحاد الأوروبي لكنها لن تفوز أيضا. وبغض النظر عن من سيتضرر أكثر، فنتائج الحرب التجارية المستمرة لن تقتصر فقط على تدمير الاقتصاد الأميركي بإحداث خلل في الأنماط الاقتصادية القائمة منذ فترة طويلة وتحفيز الشركات على تجنب ممارسة الأعمال التجارية داخل الولايات المتحدة، بل ستتسبب أيضا في تقليص نفوذ وسلطة الولايات المتحدة.
ثانيا: يجب على الولايات المتحدة أن تحد من استخدامها للعقوبات الثانوية، وألا تلجأ إليها إلا من أجل تحقيق أهم أهداف الأمن القومي وفقط بعد أن تحاول ثم تفشل في إقناع بلدان أخرى في الانضمام إليها لعمل حزمة عقوبات جماعية. إن العقوبات الثانوية أداة سياسية مغرية، لأن استخدامها أسهل بكثير من اللجوء للدبلوماسية أو للمؤسسات الدولية. ولكن ينبغي أن تُستخدم باعتدال وبالتعاون مع الحلفاء. أما إذا استمرت واشنطن في الاعتماد على العقوبات الثانوية بدون تأسيس إجماع دولي لصالح أهدافها السياسية، فستتسارع وتيرة جهود الدول الأخرى لتقليص اعتمادها على الولايات المتحدة.
وأخيرا على الولايات المتحدة تنسيق أفعالها عالميا بقدر الإمكان. فقد تعالت أصوات إدارة ترامب بالمدح والثناء تجاه العمل المستقل، الذي يسمح لواشنطن بتجنب التسويات التي ترافق العمل الجماعي. ولكن على الرغم من أن تحصيل التوافق أكثر صعوبة واستهلاكا للوقت، فإن ما ينتج عنه من إجراءات يكون عادة أكثر نجاحا واستمرارية، كما أن تعدد الأطراف (في اتخاذ القرارات) يعزز المؤسسات الدولية، مما يقسم المسؤولية ويقلل من احتمالية تحمل الولايات المتحدة القدر الأكبر من العبء.
في الوقت الحاضر، لا يبدو أن ترامب سيحد من ميله نحو مزيد من السياسة الأحادية العدوانية في إدارة السياسة الاقتصادية الأميركية، بل في الواقع، ربما يزيد منه. وإن فعل ذلك، فسيقع على كاهل الكونغرس مسؤولية السيطرة على اندفاعه تجاه العمل الأحادي ومراقبة قرارات السلطة التنفيذية المتعلقة بالعقوبات والسياسة التجارية، ويكفل ضمانا بأن تتصف هذه القرارات بالحصافة وأن تراعي مصالح الولايات المتحدة.
لم يفت الأوان بعد بالنسبة للولايات المتحدة على تخفيف حدة بعض المخاطر التي تواجهها حاليا وعلى تَمهيد الطريق لإدارة أفضل للسياسة الاقتصادية في المستقبل. سيتطلب القيام بذلك ما هو أكبر من التهديد والوعيد، سيتطلب من صناع القرار السياسي في الولايات المتحدة تقديرا صادقا لحدود نفوذ الولايات المتحدة.
—————————————————————————–
مترجم عن: Foreign Affairs.
المصدر: الجزيرة. نت